Participación ciudadana innovadora: informe de la OCDE invita a «atrapar la ola deliberativa»

Las autoridades públicas de todos los niveles de gobierno recurren cada vez más a asambleas de ciudadanos, jurados, paneles y otros procesos deliberativos representativos para abordar problemas políticos complejos que van desde el cambio climático hasta las decisiones de inversión en infraestructuras. Convocan a grupos de personas que representan a un amplio sector de la sociedad durante al menos un día entero -y a menudo durante mucho más tiempo- para aprender, deliberar y elaborar recomendaciones colectivas que tengan en cuenta las complejidades y los compromisos necesarios para resolver cuestiones públicas multifacéticas.

Esta «ola deliberativa» se ha ido construyendo desde la década de 1980, y ha cobrado impulso desde aproximadamente 2010. El informe de la OCDE: «Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions» reúne cerca de 300 prácticas deliberativas representativas para explorar las tendencias de tales procesos, identificar diferentes modelos y analizar las compensaciones entre las diferentes opciones de diseño, así como los beneficios y los límites de la deliberación pública.

Incluye los Principios de Buenas Prácticas para los Procesos Deliberativos para la Toma de Decisiones Públicas, basados en pruebas empíricas comparativas recopiladas por la OCDE y en colaboración con destacados profesionales de la administración, la sociedad civil y el mundo académico. Por último, el informe explora las razones y las vías para integrar las actividades deliberativas en las instituciones públicas con el fin de dar a los ciudadanos un papel más permanente y significativo en la configuración de las políticas que afectan a sus vidas.

La ola deliberativa ha ido creciendo a medida que las formas innovadoras de implicar a los ciudadanos en el ciclo de elaboración de políticas han ido ganando adeptos entre los gobiernos y los ciudadanos de todo el mundo. Este informe es el primer estudio empírico y comparativo que analiza el funcionamiento de los procesos deliberativos representativos para la toma de decisiones públicas y discute los argumentos para su institucionalización.

Los procesos deliberativos adoptan muchas formas y se han llevado a cabo en todos los niveles de gobierno: local (52%); regional (30%); nacional (15%), e internacional/supranacional (3%). Han abordado muchas cuestiones políticas, desde la planificación urbana (43 procesos), la sanidad (32 procesos), el medio ambiente (29 procesos), las infraestructuras (28 procesos), la planificación estratégica (26 procesos) y otras. En general, son muy adecuados para abordar: dilemas basados en valores, problemas complejos que implican compensaciones y cuestiones a largo plazo.

La OCDE ha identificado 12 modelos de procesos deliberativos, agrupados en cuatro tipos de propósitos: (1) recomendaciones ciudadanas informadas sobre cuestiones políticas; (2) opinión ciudadana sobre cuestiones políticas; (3) evaluación ciudadana informada de medidas electorales, y (4) modelos deliberativos permanentes.

Principios de buenas prácticas para los procesos deliberativos

Cuando se llevan a cabo con eficacia, los procesos deliberativos pueden conducir a mejores resultados políticos, permitir a los responsables políticos tomar decisiones difíciles y aumentar la confianza entre los ciudadanos y el gobierno. Sobre la base de las pruebas recopiladas y en colaboración con profesionales internacionales del gobierno, la sociedad civil y los académicos, la OCDE ha identificado principios comunes que pueden guiar a los responsables políticos en la implementación de dichos procesos, así como las disposiciones 8 y 9 de la Recomendación de la OCDE sobre el Gobierno Abierto de 2017. Estos principios deben ayudar a lograr procesos de alta calidad que, a su vez, den lugar a recomendaciones útiles y oportunidades significativas para que los ciudadanos den forma a las decisiones públicas.

Los principios se resumen de la siguiente manera:

• La tarea debe estar claramente definida como una cuestión vinculada a un problema público.
• La autoridad que encarga la tarea debe comprometerse públicamente a responder a las recomendaciones o a actuar en consecuencia en el momento oportuno y debe supervisar e informar periódicamente sobre el progreso de su aplicación.
• Cualquier persona debería poder encontrar fácilmente la siguiente información sobre el proceso: su propósito, diseño, metodología, detalles de contratación, expertos, recomendaciones, respuesta de la autoridad y seguimiento de la aplicación. Una mejor comunicación pública debería aumentar las oportunidades de aprendizaje del público y fomentar una mayor participación.
• Los participantes deben ser un microcosmos del público en general; esto puede lograrse mediante un muestreo aleatorio del que se haga una selección representativa para garantizar que el grupo se ajuste al perfil demográfico de la comunidad.
• Debe hacerse un esfuerzo para garantizar la inclusión, por ejemplo, mediante la remuneración, la cobertura de los gastos y/o la provisión/pago del cuidado de niños o ancianos.
• Los participantes deben tener acceso a una amplia gama de pruebas y conocimientos precisos, pertinentes y accesibles, y tener la posibilidad de solicitar información adicional.
• La deliberación en grupo implica encontrar un terreno común; esto requiere una escucha atenta y activa, sopesar y considerar múltiples perspectivas, que cada participante tenga la oportunidad de hablar, una mezcla de formatos y una facilitación hábil.
• Para que los procesos de alta calidad den lugar a recomendaciones informadas, los participantes deben reunirse durante al menos cuatro días completos en persona, ya que la deliberación requiere un tiempo adecuado para que los participantes aprendan, sopesen las pruebas y elaboren recomendaciones colectivas.
• Para ayudar a garantizar la integridad del proceso, éste debe ser dirigido por un equipo de coordinación independiente.
• Debe respetarse la privacidad de los participantes para protegerlos de la atención no deseada y preservar su independencia.
• Los procesos deliberativos deben ser evaluados según estos principios para garantizar el aprendizaje, ayudar a mejorar la práctica futura y comprender el impacto.

Los procesos deliberativos como parte de estrategias de participación más amplias

Los procesos deliberativos incluyen un componente de participación más amplia de las partes interesadas, siendo los más comunes las convocatorias en línea (utilizadas en 33 casos) y las encuestas (29 casos). Otros métodos son las consultas públicas (19 casos) y las mesas redondas (16 casos). Es necesario secuenciar la combinación para que quede claro cómo los resultados de los procesos participativos alimentan las deliberaciones ciudadanas.

Institucionalizar los procesos deliberativos en los ciclos de elaboración de políticas y en la toma de decisiones públicas

La institucionalización de los procesos deliberativos permite a los gobiernos tomar más decisiones difíciles y a menor coste. Mejora la práctica al garantizar el aprendizaje y la experimentación colectivos, y puede aumentar potencialmente la confianza en el gobierno, fortalecer la democracia y enriquecer la aptitud democrática de la sociedad al crear más oportunidades para que más personas den forma significativa a las decisiones públicas. No existe un enfoque único, sino que depende del contexto, el objetivo y el proceso. Se exploran tres vías de institucionalización existentes:

1. Estructura permanente o continua para la deliberación ciudadana;
2. Requisitos para que las autoridades públicas organicen procesos de deliberación en determinadas condiciones, y
3. Normas que permitan a los ciudadanos exigir un proceso de deliberación sobre una cuestión concreta.

Los gobiernos deberían considerar la posibilidad de redactar una legislación o un reglamento que introduzca requisitos para los procesos de deliberación bajo ciertas condiciones y que permita a los ciudadanos iniciar un proceso de deliberación con suficientes firmas.

Para que la organización de los procesos sea más fácil, más barata y más eficaz, se necesitan otras cuestiones de apoyo legal, como permitir el acceso a las bases de datos para la selección aleatoria. Un siguiente paso sería que los empleadores ofrecieran permisos remunerados para participar, como en el caso de los jurados penales, reconociendo el valor del tiempo de los ciudadanos y su aportación a la elaboración de políticas.

La institucionalización también requiere una capacidad suficiente en la administración pública y la sociedad civil, así como una financiación suficiente. Para ello, los gobiernos podrían asignar nuevas responsabilidades a una oficina ya existente (como la oficina de Gobierno Abierto) o crear una oficina con responsabilidades para:

• establecer normas de buenas prácticas
• asesorar a los responsables de la toma de decisiones que consideren utilizar la deliberación en su trabajo
• desarrollar los conocimientos del gobierno mediante la formación de los funcionarios
• realizar un seguimiento y una evaluación independientes de los procesos en curso y de su impacto
• gestionar los presupuestos dedicados a los procesos de deliberación
• invertir en organizaciones de la sociedad civil
• informar periódicamente de los resultados de los procesos de deliberación al gobierno y a los parlamentos.

Reflexiones para futuros estudios

Este informe ha proporcionado una base para el estudio futuro de los procesos deliberativos para la toma de decisiones públicas. Sin embargo, sólo ha arañado la superficie. En el capítulo 7 se identifican ejemplos que no cumplían los criterios de inclusión, pero que presentan vías de investigación prometedoras.

La investigación futura podría proporcionar una mejor comprensión del impacto, un marco para evaluar los procesos deliberativos y explorar cómo las herramientas digitales pueden enriquecer la deliberación. Por último, habría que llevar a cabo más experimentos con formas institucionalizadas de deliberación ciudadana, supervisarlas, evaluarlas y adaptarlas.